"01  广州城中村概况
上午很多专家都提出城中村的学术概念，我对城中村的定义和他们稍微有些不同。结合广州实际，我认为城中村指的是现状连续建成区包围且位于城镇开发边界内的两类城镇低效建设用地：一类是失去或基本失去耕地的，另一类是集体土地已转为国有或完成“村改居”的。
广州有1143条行政村，依据这个定义，我们共识别出272条城中村，包含289个改造项目，改造范围约155平方公里。涉及户籍人口约118万，常住人口515万，现状总建筑量约2.32亿平方米，平均容积率约为1.5。
城中村的主要作用，一方面为社会提供低成本的产业空间，很多新市民来到城市里落脚的地方都是城中村，丁磊的网易就是在广州的石牌村里面搞出来的；另一方面，它也提供一个比较低成本的生活空间，相比商品房有较大的价格优势，能够支撑500余万人口居住。
不过，城中村在享受城市建设的红利的同时，由于密度高、强度大、功能杂、低效能的特点，也向城市输出负外部性。比如使用功能混合，生产、生活都在一起；密度特别高，像广州平均3.3万人/平方公里，比较高的能达到12万人/平方公里，最高的康乐村达到了13.6万人/平方公里；容积率平均1.5，高的甚至超过3；人居品质、安全保障、配套设施、基层治理都存在一些问题。

邓堪强——广州市规划和自然资源局副局长

"02  城中村改造的必要性
上午听了各位专家的发言，我在思考一个问题，就是：我们这个时代需不需要城中村，需要什么样的城中村？
我觉得还是需要城中村，只是现有的城中村要进行分类、治理和改造。那像广州这种城中村怎么改？首先是按照国家政策的要求，7月25日国务院出台了《超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，28日何立峰副总理的电视讲话里也提出了明确的要求，还有国家相关部委出台了一系列的相关政策，包括自然资源部出台的低效土地再开发试点，也提出以城中村和低效工业用地改造为重点。
广州承担了国家使命，它的城市性质包括是广东省的省会，是我国重要的中心城市、国家历史文化名城；是现代海洋城市、国际性的综合交通枢纽、老城市新活力示范区。它在粤港澳大湾区当中也是核心引擎，要发挥排头兵、领头羊、火车头的作用。广州助力广东省、广州市在贡献财税、吸纳人口、住房保供等方面承担责任：一直持续为国家作出自己的贡献，在2016年央地增值税划分之后，广东省净上缴中央财税一直保持着全国第一，其中广州对省的财政净贡献是第一的；近十年广州市常住人口年均增长50-60万人，人口增长动力充足。
当前，广州已经全面进入存量时代。在广东省新一轮总规和战略规划里，明确以存量资源再利用为主线的空间发展战略。因此城中村改造等城市更新行动不是为了改而改，更要发挥传承历史文脉、促进生态修复，优化城市功能结构布局、营造国际一流的人居环境、促进社会协同治理的核心引擎作用。

"03  城中村改造的历程和问题
1、改革开放以来的历程
改革开放以来，广州等地区的城中村改造一直在探索政府跟市场的边界。原来最早城中村改造是不允许开发商介入的，到了2009年广东省政府与国土资源部共建节约集约用地试点示范省，原国土资源部给予了一些支持，拉开了广东三旧改造的序幕，出台了《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》。
这个政策有几个核心：一个是改造模式多元化，传统都是政府统一征地拆迁安置老百姓，试点之后允许改造主体多元化，允许原来的权属人在符合政策和规划的前提下做出改造；一个是土地的增值收益更多倾斜原来的权属人，过去的政策是土地经过评估先收回，国家进行调整，试点后权属人可以共享更多土地的增值收益；另外就是完善历史用地，也就是“三边地”。
2016年出台的《广州市城市更新办法》及配套文件，其中也明确了城市更新方式除了全面改造以外，还有微改造这一方式，像首个微改造项目永庆坊街区就获得了高度认可，总书记也去过这里；再一个是原国土资源部2016年出台147号文，《关于推进城镇低效土地再开发的一个指导意见》；现阶段，我们强调国土空间规划引领，坚持全市“一盘棋”，重点解决城乡结构优化、配套短板补齐、人居环境提升等问题。

2、改造面临的主要问题
目前存在的问题，一个是规划系统引领不足，未能充分体现城市发展战略意图，碎片化比较明显，连片谋划有待进一步提升；重项目实施，弱全局统筹，偏重单个项目经济平衡，对资源环境承载力、生态环境与历史文化保护等因素考虑不足；政府对一级土地市场的统筹管理有待进一步强化，从原来不允许市场介入到后来市场完全介入成为主导，过度市场化之后也发现了很多问题，包括为了获得改造的主体资格，承诺给村民和村集体的利益过多，导致空间品质差；缺乏上位法保障，涉及留守户难题、复杂权属用地处理、利益分配管理等实施性问题，亟需更高法律效力层级的法律法规政策。

"04  规划与政策协同探索
我们构建了“总体规划目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能”的三级规划传导机制。
首先是城市的总体规划引导。一个城市怎么做，首先要看城市的总规，这些应该释放给市场，政府和市场要形成合力才能推得动。
第二是编制专项规划，也就是优化城市更新专项规划和城中村改造专项规划，以“六个有利于”为原则，即有利于优化城市功能结构、推动经济社会发展、促进保护活化协同、缔造绿色宜居环境、完善公共基础设施和强化社会综合治理，来开展系统研究。
研究后，要分区引导、分类施策、分步推进城中村改造。分区引导指的是把中心城区核心区、中心城区及周边城区和外围地区，哪些属于历史文化街区、城市风貌区、城市化地区、类城市化地区、新功能区在空间上总体规划理清楚。分类施策指的是将城中村改造等城市更新项目划分为历史文化传承活化型、重点平台型、重大基础设施型、人居环境提升型、新城新产业区型、乡村整治提升型六个类型并提出相应策略。我们关注如何让城市更有竞争力、让老百姓更有获得感。有序推进是指，要建立政府正负面清单管控制度，确定优先推进项目明确不列为全面改造的情形；杜绝“运动式”的改造，分步有序推进，按照2025年、2030年、2035年分步推进。
第三是详细规划，要注重规划的引领性、法定性、科学性、品质性、实施性。
在政策配套“补短板”方面，我们也做了一系列政策和规章。例如，保证这个城市制造业当家，我们划定了621平方公里的工业区块县，把广州划分几个产业圈层，还有制定产业发展规划，在城中村改造里都要落实产业发展的要求，对村镇工业集聚区也可以更多有规划和土地方面的政策支持；在低成本住房方面，我们跟住建部门联合出台了一些相关政策性住房的相关要求。
另外，我觉得也不要指望城中村改造解决所有的保障房，解决保障性住房有六大途径：依托储备用地集中新建保障房；引导新供应用地配建保障房；产业园区配建保障房，比例上限上升到15%；盘活存量土地筹建保障房；城中村改造统筹住房保障房建设；市安居集团面向社会筹集保障房。

"05  思考和展望
首先是要坚持规划引领城中村改造，从“守门员”转向“引领者+守门员”，既要守正、坚守底线，又要创新、主动谋划；要从“技术图则”式的静态规划转向“成果蓝图+公共政策”为核心的空间治理型规划；要从关注物理空间改造到产业转型经济可持续发展与人地房户信息化数字化的城中村综合治理；以人为本，还城于民，关注人的需求；“拆、治、兴”并举，多种模式来推动城中村改造。具体工作中，要探索多样化补偿方式，多措并举解决资金问题，多渠道筹集更多保障性住房。

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